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En la lucha contra la Corrupción no es fácil concretar un concepto de corrupción, porque al tratarse de un término polisémico, puede adoptar contenidos diversos en función de la perspectiva desde la que se aborde que puede ser jurídica, política, económica, sociológica o ética, pudiendo incluso variar su significado en función de la zona geográfica en la que se interprete el mismo. El propio hecho de que la corrupción pueda entenderse de formas diversas, dependiendo del prisma escogido para su análisis, determina que todas las definiciones resulten inexactas, incompletas e, incluso, a veces equívocas.

Con independencia de la que se acoja como más acertada, en todo caso deberíamos partir de dos premisas bastante clarificadoras:

 – Primera, que la corrupción no se circunscribe a los países subdesarrollados, creencia bastantes extendida hasta no hace demasiado tiempo, sino que también afecta (y cada vez con más intensidad y mayor frecuencia) a países del primer mundo. Lógicamente, sus manifestaciones serán diferentes y también los serán sus efectos, pero lo cierto es que comparten esta nada honrosa fenomenología.

– Segunda, que aun cuando su ámbito más propio sea el público, el gubernamental, la corrupción no se reduce al mismo sino que cada vez más se ve involucrado el sector privado en actos de corrupción. En realidad, se viene observando un deslizamiento de una concepción netamente publicista de la corrupción a otra con un marcado carácter privado, razón por la que la lucha contra ésta también se aborda ya a este nivel. Buena prueba de ello es la incorporación del delito de “corrupción entre particulares” a las legislaciones penales nacionales a instancias de diferentes instrumentos internacionales.

Causas de la Corrupción

Porque dependiendo de cuáles se considere que sean dichas causas, así se propondrán las soluciones para combatirla (2). Se puede considerar que se trata de un problema moral, en cuyo caso la solución se ubica en el plano de la selección y control de funcionarios y en la educación moral de gobernantes y gobernados. También puede entenderse que nos encontramos ante un problema estructural u organizativo de la Administración Pública debido a que confía amplios poderes de decisión al funcionario con gran discrecionalidad y poca transparencia, lo que puede desembocar en la corrupción como manifestación de lo que no es sino un poder sin control. Por último, cabe defender que se trata de un problema puramente económico, desde una visión cercana al liberalismo económico.

Efectos de la Corrupción

Los efectos de la corrupción, pueden ser de varios tipos y de entre los mismos caben ser resaltados los siguientes: económicos, políticos (estos dos serían los más importantes) y jurídicos. Los efectos económicos de la corrupción son variados. De una parte, atenta contra la inversión en la economía de un país, por tanto comporta consecuencias negativas para su desarrollo económico. De otra, suele producir el aumento de los costes y de los precios de los bienes y servicios. Sin olvidar que determina la existencia de barreras en el comercio internacional. Por lo que se refiere a los efectos políticos, ante todo debe resaltarse que la corrupción implica un ataque muy grave a la democracia, que se ve debilitada, entre otras razones, porque la corrupción afecta muy directamente al principio de publicidad, que tan importante le resulta para funcionar adecuadamente, al igual que también socava el propio pluralismo político y el ejercicio de la autonomía, tanto individual como colectiva. Sin duda alguna puede afirmarse que desde un punto de vista conceptual, corrupción y democracia son incompatibles, hasta el punto de que la corrupción de los gobiernos democráticos ha sido utilizada como pretexto para sustentar diferentes golpes de Estado. Como efectos jurídicos puede mencionarse, sobre todo, el efecto acumulativo que tiene un proceso de corrupción, en el sentido de que un inicial acto de corrupción, normalmente desencadena todo un cúmulo de ilegalidades que a su vez va generando cada vez más compromisos corruptos. Ello sin olvidar, que nada hay más peligroso que una hipotética trama corrupta en el seno de la Administración de Justicia, pues si quien imparte justicia es corrupto, ya nada cabe esperar para acabar con ella.

 Instrumentos internacionales en la lucha contra la corrupción

Las iniciativas de carácter global más relevantes son las realizadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), así como las elaboradas en el marco de Naciones Unidas (ONU).

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)

En 1976, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) presentó unos Principios Rectores Aplicables a las Empresas Multinacionales que fueron redactados con la finalidad de regular la actuación de dichas empresas desde una perspectiva deontológica. La elaboración de estos Principios fue instada por EEUU debido a la preocupación que le había suscitado la producción de algunos escándalos, preocupación que le llevó a aprobar en 1977 la anteriormente indicada Foreign Corrupt Practices Act . Concretamente, su artículo 7º (que nunca ha sido modificado por las revisiones posteriores a las que han sido sometidos los Principios) fue dedicado al soborno de funcionarios extranjeros y constituye el texto más antiguo en la lucha contra la corrupción a nivel internacional.

En 1989 se creó un Grupo de Trabajo en el marco de la OCDE, cuyos trabajos se encaminaron hacia dos objetivos básicos: uno, luchar contra la corrupción en los negocios internacionales y, dos, contribuir a homogeneizar las condiciones de competencia para todas las empresas.

En mayo de 1994 se adoptó por el Consejo de Ministros de la OCDE lo que sería la base de las actuaciones más recientes de la Organización: la Recomendación sobre la Lucha contra la Corrupción en las Transacciones Comerciales Internacionales. De hecho, sus contenidos fueron incorporados en su totalidad al importante Convenio de 1997 del que se dará cuenta continuación. La influencia de la citada Recomendación, aun siendo un texto con naturaleza jurídica de soft law, ha sido muy importante, hasta el punto de conseguir que la mayoría de los Estados signatarios iniciaran procesos de revisión normativa encaminados a adaptar sus ordenamientos internos para establecer medidas efectivas para identificar, prevenir y combatir la corrupción de funcionarios públicos extranjeros en relación con los negocios internacionales. Dicha influencia se ha debido a dos fundamentales razones: de un lado, a la gran importancia política de la Recomendación y, de otro, a la estricta forma en la que ha sido llevado a cabo el proceso de seguimiento previsto en la misma.

Desde un punto de vista preventivo, la Recomendación prevé la necesidad de regular de manera taxativa la contabilidad empresarial. Por su parte, desde una perspectiva represiva, prevé la necesidad de tipificar como delito la corrupción de agentes públicos extranjeros y defiende la conveniencia de exigir responsabilidad a las personas jurídicas mediante la aplicación de sanciones tanto civiles, como administrativas y penales.

En 1997, se efectuó una revisión a la Recomendación. Paralelamente, un Grupo de Expertos (bajo la influencia del G7), redactó un catálogo de elementos comunes (agreed common elements) que constituyeron el soporte sobre el que se aprobó en París el Convenio de Lucha contra la Corrupción de Agentes Políticos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales, de 17 de diciembre de 1997

Convenio de Lucha contra la Corrupción de Agentes Políticos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales

Definición de Corrupción

Artículo 1. El delito de corrupción de agentes públicos extranjeros.

Cada Parte tomará las medidas necesarias para tipificar como delito según su derecho el hecho (sic.) de que una persona deliberadamente ofrezca, prometa o conceda cualquier beneficio indebido, pecuniario o de otra clase, directamente o mediante intermediarios, a un agente público extranjero, para ese agente o para un tercero, con el fin de que el agente actúe o se abstenga de actuar en relación con el ejercicio de funciones oficiales con el fin de conseguir o de conservar un contrato u otro beneficio irregular en la realización de actividades económicas internacionales.

El principal objetivo del Convenio de Lucha contra la Corrupción de Agentes Políticos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales es perseguir a todos aquellos (empresas y personas físicas) que, en sus transacciones económicas internacionales, prometan o den gratificaciones u otros beneficios a agentes públicos extranjeros, con el fin de beneficiarse en sus negocios. Estipula obligaciones para los países firmantes en tres aspectos: penal, contable y financiero y de asistencia legal mutua.

En el aspecto penal, dado que el Convenio pretende combatir el daño que produce la corrupción internacional sobre el comercio y la inversión, compromete a las Partes a tipificar en cada uno de sus ordenamientos internos una figura penal denominada expresamente en el artículo 1 “delito de corrupción de agentes públicos extranjeros”, que comprendería tanto la conducta de corromper a agentes públicos extranjeros en el marco de las relaciones comerciales internacionales (apartado 1), como la complicidad en dicho comportamiento, así como la tentativa y confabulación para corromper . 

En el ámbito contable y financiero, el Convenio establece una serie de recomendaciones a las empresas para prevenir el encubrimiento de algunos gastos en los registros contables. A través del Artículo 8 del mismo, se exige a los países miembros tomar las medidas necesarias para establecer sanciones de carácter civil, administrativo y penal por concepto de omisiones, alteración, fraude y falsificaciones de registros, cuentas, estados financieros y libros, con el propósito de sobornar a funcionarios extranjeros u ocultar el cohecho.

Naciones Unidas (ONU)

La ONU ha desarrollado una intensa labor legislativa para luchar internacionalmente contra la corrupción, desde que en la década de los setenta mostrara su preocupación ante la existencia de ciertas prácticas corruptas realizadas por empresas transnacionales. El primer texto que debe destacarse es la Resolución 3514 (XXX) de la Asamblea General, de 15 de diciembre de 1975 (que condenó todas las prácticas corruptas, incluido el soborno, en las transacciones comerciales internacionales, reafirmó el derecho de todo Estado a adoptar disposiciones legislativas y a efectuar investigaciones y adoptar las medidas jurídicas oportunas, de conformidad con sus leyes y reglamentos nacionales, respecto de tales prácticas corruptas, y exhortó a todos los gobiernos a que cooperaran para impedir las prácticas corruptas, incluido el soborno), a partir del que se han desarrollado otras iniciativas que hubieron de esperar hasta la década de los noventa. Así, la Resolución 50/106, de 20 de diciembre de 1995 , mediante la que recomendó que el Consejo Económico y Social, en su período de sesiones sustantivo de 1996, examinara el proyecto de acuerdo internacional sobre pagos ilícitos e informara al respecto a la Asamblea en su quincuagésimo primer período de sesiones.

En diciembre de 1996, la Asamblea General aprobó dos importantes instrumentos para combatir la corrupción: el Código Internacional de Conducta para los titulares de cargos públicos (Resolución 51/59, de 28 de enero de 1997, anexo) y la Declaración de las Naciones Unidas sobre lacorrupción y el soborno en las transacciones comerciales internacionales (Resolución 51/191, de 21 de febrero de 1997, anexo). Aunque ninguno de estos instrumentos tiene carácter vinculante, se consideran políticamente pertinentes ya que representan un amplio acuerdo de la comunidad internacional en esta materia.

El Código Internacional de Conducta para los titulares de cargos públicos (se adjunta como Anexo II) se aprobó como un conjunto de recomendaciones básicas a las que deben ajustarse los funcionarios públicos nacionales en el cumplimiento de sus funciones, con la finalidad de orientar a los Estados miembros en sus actividades de lucha contra la corrupción. En cuanto a la definición de “funcionario público” se hace referencia a la dispuesta en las leyes nacionales de cada país. Las cuestiones que trata este Código son las siguientes: 1) Principios generales a los que deben ajustarse los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones (lealtad, integridad, eficiencia, eficacia, equidad e imparcialidad). 2) Conflicto de intereses e inhabilitación. 3) Declaración de bienes por los titulares de los cargos públicos y por sus cónyuges y otros familiares a cargo. 4) Aceptación de regalos u otros favores. 5) Información confidencial. 6) Actividades políticas de los titulares de cargos públicos.

La Declaración de las Naciones Unidas sobre la corrupción y el soborno en las transacciones comerciales internacionales  incluye un conjunto de medidas que cada país puede aplicar a nivel nacional, de conformidad con su propia constitución, principios jurídicos fundamentales, leyes y procedimientos nacionales, para combatir la corrupción y el soborno en las transacciones comerciales internacionales.

Tras las anteriores iniciativas, se han ido sucediendo otras de la que daremos cuenta de forma selectiva, deteniéndonos particularmente en las que se consideran de mayor relevancia. Comenzaremos por mencionar la Resolución 52/87, de 2 de febrero de 1998, de Cooperación internacional contra la corrupción y el soborno en las transacciones comerciales internacionales, mediante la que, entre otras cuestiones:

En su Resolución 1998/16, de 28 de julio de 1998, el Consejo Económico y Social decidió convocar a una reunión de composición abierta de expertos gubernamentales, de composición abierta, para que se encargara de estudiar medios de asegurar que las recientes iniciativas multilaterales contra la corrupción fueran efectivas y para que, en consulta con otras organizaciones intergubernamentales que trabajan en ese campo, elaborara una estrategia internacional adecuada contra la corrupción, incluido el producto dimanante de la propia corrupción.

De otra parte, la Asamblea General de la ONU ha aprobado diversas resoluciones mediante las que ha adoptado, por ejemplo, Medidas contra la corrupción y el soborno en las transacciones comerciales internacionales (Resolución 53/176, de 25 de enero de 1999) o Medidas contra la corrupción (Resolución 54/128, de de 28 de enero de 2000). En esta última, abordó la cuestión de la necesidad de combatir la corrupción haciendo hincapié sobre todo en dos aspectos: a) velar por que los regímenes jurídicos nacionales sean adecuados en términos de ofrecer protección contra la corrupción y disponer la confiscación del producto de la corrupción; y b) desarrollar una estrategia mundial para reforzar la cooperación internacional para prevenir y castigar la corrupción, incluidos los vínculos de la corrupción con la delincuencia organizada y el blanqueo de dinero.

Mención merece también la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, aprobada por la Asamblea en su Resolución 55/25, de 15 de noviembre de 2000 y abierta a la firma en Palermo en diciembre de 2000 (7). El propósito de esta Convención es promover la cooperación para prevenir y combatir más eficazmente la delincuencia organizada transnacional y sus artículos 8 y 9, los dedica respectivamente a la penalización de la corrupción y a las medidas contra la corrupción.

El texto de mayor interés nacido de la ONU en la actualidad es la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, aprobada mediante Resolución de la Asamblea General 58/4, de 31 de octubre de 2003 y abierta a la firma en la Conferencia política de alto nivel celebrada en Mérida (México) del 9 al 11 de diciembre de 2003 (de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 57/169). Después de haber sido firmada por 95 países en Mérida y con la presentación del instrumento de ratificación número 30, la Convención entró en vigor con carácter general el 14 de diciembre de 2005. La República Bolivariana de Venezuela, firmó la Convención el 10 de diciembre de 2003 y ratificó el instrumento el 2 de febrero de 2009.

Los objetivos de esta Convención son la prevención y el combate de prácticas corruptas, mediante su sanción penal, civil o administrativa y con base en una efectiva cooperación y asistencia técnica internacional. Pretende abarcar el fenómeno de la corrupción en todos sus aspectos, no quedándose en la corrupción en sentido estricto, sino extendiéndose también a los delitos conexos a la misma e, incluso, a la que tiene lugar en el sector privado.

Por lo que se refiere a las medidas de carácter preventivo, se consideran fundamentales puesto que sólo si las mismas no han funcionado adecuadamente, deberá recurrirse al uso de las sanciones.

Instrumentos internacionales de carácter regional

América

La Convención Interamericana contra la Corrupción, realizada bajo los auspicios de la Organización de los Estados Americanos de ahí que se la conozca como “la Convención de la OEA”) es el instrumento jurídico de carácter internacional más antiguo en el área de la lucha anticorrupción. En ella se reconoce que la corrupción tiene incidencia trascendental en el continente americano y, con su aprobación, busca promover la cooperación entre los principales sujetos y actores de la comunidad internacional para unir esfuerzos en aras de combatirla. Fue aprobada en una Conferencia Interamericana Extraordinaria y abierta a la firma en Caracas el 29 de marzo de 1996. Sus antecedentes más importantes fueron la “Cumbre de Presidentes de las Américas”, organizada en Miami, en diciembre de 1994 y la “Primera Conferencia Mundial de Ética en el Gobierno”, desarrollada en Washington D.C. en noviembre del mismo año.

El propósito de la Convención es promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de mecanismos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción, y promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes para asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, castigar y erradicar la corrupción en el ejercicio de funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio. La Convención de la OEA entró en vigor el 6 de marzo de 1997 (el artículo XXV disponía la entrada en vigor el trigésimo día a partir de la fecha del depósito del segundo instrumento de ratificación).

Iniciativas de Organizaciones No Gubernamentales

Transparencia Internacional

Cabe destacar por su relevancia la organización denominada Transparencia Internacional (TI). Fundada en 1993 por un antiguo responsable del Banco Mundial, es la única organización no gubernamental a escala universal dedicada a combatir la corrupción. Se extiende por todo el mundo a través de lo que TI denomina Capítulos Nacionales, que están registrados localmente y son legalmente independientes de la Secretaría Internacional (el Capítulo Venezolano se constituyó el 11 de marzo de 2004).

Su propósito es comprender y enfrentar los dos rostros de la corrupción, el de quien corrompe y el de quien permite ser corrompido, aunque deja muy claro que no denuncia casos individuales de corrupción, sino que orienta sus esfuerzos hacia la consecución de metas a largo plazo, poniendo el acento en la prevención y en la reforma de los sistemas. Esto es, en lugar de denunciar a individuos, gobiernos o empresas corruptas, TI lucha en contra de la corrupción al nivel nacional e internacional a través de la construcción y el fortalecimiento de sistemas de integridad.

Al nivel internacional, el movimiento TI tiene como objetivo principal infundir al sistema global de valores la transparencia y la rendición de cuentas como normas públicamente reconocidas.

El instrumento más importante de TI es el conocido como Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) que se elabora anualmente. El mismo clasifica a los países/territorios de acuerdo con el grado de corrupción que, según se percibe, existe en el sector público. Por tanto, lo único que refleja es el gradode percepción de la corrupción pública entre los ciudadanos

 Instituciones financieras internacionales

Las instituciones financieras multilaterales nacieron con dos objetivos principales: coordinar las políticas económico-financieras de los distintos países miembros y utilizar recursos comunes para ayudar a los países menos desarrollados a acercarse a los niveles de desarrollo del mundo más rico y a ayudarles en tiempos de dificultad y de inestabilidad económico-financiera. Las principales instituciones financieras y las más conocidas son las fundadas en la conferencia de Bretton Woods (EEUU) en 1944. Se trata del Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo, conocido como Banco Mundial (BM), y del Fondo Monetario Internacional (FMI).

Sus objetivos son diferentes: el FMI es responsable de la garantía y el fomento de la estabilidad financiera internacional, para lo cual debe cuidar la solvencia de las finanzas y las cuentas de los países menos desarrollados, mientras que el Banco Mundial, además de ayudar en su reconstrucción a los países que estaban saliendo de la segunda guerra mundial, se encarga de promover el desarrollo económico y social así como de combatir la pobreza en los países miembros.

En lo que se refiere a la lucha contra la corrupción de las dos principales instituciones reseñadas, el Banco Mundial está colaborando en que la misma se incorpore a las estrategias institucionales de los países receptores de ayuda. Desde mitad de la década de los noventa, está trabajando duro en la promoción de políticas encaminadas a combatir el cohecho y la corrupción tanto en las transacciones comerciales internacionales como en las nacionales.

Entre las medidas que ha adoptado para luchar contra la corrupción pueden mencionarse: condicionar la ayuda económica y préstamos a los Estados a exigir un ambiente de transparencia gubernamental; promocionar las reformas en el diseño burocrático con el fin de simplificar los trámites administrativos; o llevar a cabo campañas nacionales para fomentar la concienciación ciudadanía y para facilitar los canales de denuncia.

El Fondo Monetario Internacional a lo largo de estos últimos años ha prestado especial atención a lo que ha denominado “buena gestión de gobierno”. Lo que caracteriza esta política es su carácter preventivo, para lo cual ha aprobado y adoptado medidas cuyo objetivo principal ha sido establecer los mecanismos e instrumentos que ayude a una mejor gestión de gobierno en los estados miembros con la finalidad de dificultar la posibilidad de actuaciones corruptas. En 1997, el Fondo elaboró la Guía para una buena gestión de gobierno y la lucha contra la corrupción, que pudiera servir de referente a sus Estados miembros. Desde la aprobación de esta Guía ha procurado que los países miembros doten de un mayor grado de transparencia y responsabilidad en el proceso de toma de decisiones, adoptando códigos y normas internacionalmente reconocidas en relación al buen gobierno, tanto en el sector financiero como en el sector empresarial.

Autor: Alberto Jurado aljurado.com